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環(huán)?？偩指本珠L潘岳：七項環(huán)境經(jīng)濟政策當先行
作者：admin 發(fā)布于：2013-12-15 7:29 Sunday
一個大國發(fā)展需要有個魂，科學發(fā)展觀就是魂；有了魂就需要有個方向，這便是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；有了方向就需要有行動機制去完成，這便是以科學發(fā)展觀為指導對現(xiàn)行的法律與體制進行的變革；而支撐這一變革、貫徹這一理念的，是一套新政策。
在環(huán)境保護方面，就是要推行環(huán)境經(jīng)濟政策。這是指按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經(jīng)濟手段，調節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的政策手段。它以內化環(huán)境成本為原則，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調整，從而建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。
與傳統(tǒng)的行政手段“外部約束”相比，環(huán)境經(jīng)濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進環(huán)保技術創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。
根據(jù)控制對象的不同，環(huán)境經(jīng)濟政策包括：控制污染的經(jīng)濟政策，如排污收費；用于環(huán)境基礎設施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補償和區(qū)域公平。若根據(jù)政策類型分，環(huán)境經(jīng)濟政策又包括：市場創(chuàng)建手段，如排污交易；環(huán)境稅費政策，如環(huán)境稅、排污收費、使用者收費等；金融和資本市場手段，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段，如對環(huán)保技術開發(fā)和使用給予財政補貼；當然還有財政轉移支付的生態(tài)補償手段等。
從國家環(huán)?？偩峙c各宏觀經(jīng)濟部門合作情況看，一年內出臺若干項政策；兩年內完成主要政策試點；四年內初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟政策體系，是可以預期的。一旦推行環(huán)境經(jīng)濟政策，不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國科學發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。環(huán)境經(jīng)濟政策體系將成為中國現(xiàn)代化道路上的重要標志。
我國應當首先建立的環(huán)境經(jīng)濟政策包括以下七項：
一是實行綠色稅收，通過稅收的“胡蘿卜”和“大棒”來獎善懲惡。一方面對于環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環(huán)境稅。
二是加強環(huán)境收費力度，徹底改革違法成本低，守法成本高的現(xiàn)狀。國際經(jīng)驗表明，污染者上繳給政府的治理費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，中國的排污收費水平過低，不但不能對污染者產(chǎn)生壓力，有時反會起到鼓勵排污的副作用。
為此，國家環(huán)保總局要主動聯(lián)合有關部門，運用價格和收費手段推動節(jié)能減排。一是推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格；二是落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費；三是促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過度包裝等等。
三是建立綠色資本市場，斬斷污染者的資金鏈條，保護環(huán)境保護項目的投入。企業(yè)融資的途徑：一是間接融資，指企業(yè)通過商業(yè)銀行獲得貸款；二是直接融資，指企業(yè)通過發(fā)行債券和股票進行融資。通過直接或間接手段“斬斷”污染企業(yè)資金鏈條，等于對它們開征了間接污染稅。
對間接融資渠道，可以推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對環(huán)境友好型企業(yè)或機構提供貸款扶持并實施優(yōu)惠性低利率；而對污染企業(yè)的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。前不久，環(huán)保總局與銀監(jiān)會、央行共同發(fā)布了《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險意見》，這應成為綠色信貸的基礎文件。
對直接融資渠道，國家環(huán)?？偩忠?lián)合證監(jiān)會等部門，對于沒有嚴格執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度、環(huán)保設施不配套、不能穩(wěn)定達標排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風險大的企業(yè)，要在上市融資和上市后的再融資等環(huán)節(jié)進行嚴格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條；而對環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資應提供各種便利條件。
四是建立生態(tài)補償試點。生態(tài)補償政策是國家環(huán)?？偩肿铌P注的領域之一。這項政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟的需要，更是政治與戰(zhàn)略的需要。它是以改善或恢復生態(tài)功能為目的，以調整保護或破壞環(huán)境的相關利益者的利益分配關系為對象，具有經(jīng)濟激勵作用的一種制度。
發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)、城市對鄉(xiāng)村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進行以財政轉移支付手段為主的生態(tài)補償政策，一旦研究實施成功，將為中國制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，如主體功能區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調整奠定基礎。
五是建立排污權交易市場，利用市場力量實現(xiàn)環(huán)境保護目標、優(yōu)化環(huán)境容量資源配置。排污權交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調動污染者治污的積極性。舉個例子，如果我國2010年電力行業(yè)的二氧化硫排放總量控制目標是1000萬噸，那我們就可根據(jù)發(fā)電排放績效方法把這1000萬噸控制指標通過無償或者有償分配、拍賣等形式分配給火電廠。
在嚴格控制污染物排放總量不變的前提下，火電廠就可以將自身的治污成本與排污權交易市場的價格相比較，通過排污權交易市場買賣排污權。只要不同企業(yè)控制二氧化硫排放的費用存在差異，市場交易的機會就存在。那些治污成本低的企業(yè)，就愿意通過加大治污力度、賣出多余份額排污權來獲益；那些治污成本高的企業(yè)，就有動力去市場購買排污權來節(jié)約成本。
市場上排污權越少，價格就越貴，企業(yè)治污的動力就越大。當企業(yè)發(fā)現(xiàn)他們在提高治污水平、改進治污技術方面有利可圖時，就有可能由一個消極的污染者轉變?yōu)榉e極的污染治理者。而環(huán)保部門可以通過逐年壓縮發(fā)放的二氧化硫排污權份額來達到“減排”目標。
此外，排污權交易政策還為公眾參與提供了一個新的途徑。如一些公眾環(huán)保組織可以用籌集來的資金買下若干份額排污權使其不進入市場交易，等于為全國二氧化硫減排作了貢獻。
然而，理論的完美并不意味著現(xiàn)實的完美。排污權交易政策要在中國推行，可能面臨一系列的困難，還需要根據(jù)國情進一步研究和試點。
六是完善綠色貿易。在西方國家普遍設立綠色貿易壁壘的形勢下，我國的貿易政策應該做出相應調整，要改變單純追求數(shù)量增長，忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進出口貿易與國內外環(huán)保的利益關系。
這首先得看好兩道門。一個是出口。應嚴格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口，并對此開征環(huán)境補償費，逐步取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅政策，必要時開征出口關稅。另一個是進口。應強化廢物進口監(jiān)管，在保證環(huán)境安全的前提下，鼓勵低環(huán)境污染的廢舊35crmo合金管現(xiàn)貨和廢舊有色金屬進口；征收大排量汽車進口的環(huán)境稅費；積極推進國內的綠色標識認證。
七是建立綠色保險。綠色保險又叫生態(tài)保險，是在市場經(jīng)濟條件下，進行環(huán)境風險管理的一項基本手段。其中，由保險公司對污染受害者進行賠償?shù)沫h(huán)境污染責任保險最具代表性。
可以設想，一家企業(yè)突然發(fā)生了重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費用面前，這家企業(yè)將被迫破產(chǎn)。受害者得不到及時的補償救濟，環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境保險，一旦事故發(fā)生，由保險公司給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財政負擔，這符合三方的共同利益。
但這并不意味有保險公司兜底，企業(yè)就可以放心大膽的去污染。因為環(huán)境保險的收費與企業(yè)污染程度成正比。如果企業(yè)污染事故風險極大，那么高昂的保費會壓得企業(yè)不堪重負。
保險公司還會雇傭專家，對被保險人的環(huán)境風險進行預防和控制，這種市場機制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。如今，環(huán)境生態(tài)保險已在發(fā)達國家廣泛應用。
近期，國家環(huán)保總局已與保監(jiān)會成立合作機制，準備在有條件的地區(qū)和環(huán)境危險程度高、社會影響大的行業(yè)，聯(lián)合開展試點。同時共同推進環(huán)境風險責任的強制保險立法。
以上粗略介紹的七項政策，在國內外學術界、各相關部門都已經(jīng)反復探討過，不是什么新東西，但是在我國政策實踐中卻遲遲沒有推行。一個很重要的原因是上述政策涉及到各個部門、各個行業(yè)和各個地區(qū)之間的權能和利益調整。當理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發(fā)生沖突時，環(huán)境經(jīng)濟政策就難免“知易行難”。因此，現(xiàn)在談環(huán)境經(jīng)濟政策，不只是要做一個理論研究，更是想呼吁各部門建立節(jié)能減排新政策的聯(lián)合研究機制。
對此，國家環(huán)保總局甘做配角，愿意協(xié)調機制、整合各方力量推行此事。
在環(huán)境保護方面，就是要推行環(huán)境經(jīng)濟政策。這是指按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經(jīng)濟手段，調節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的政策手段。它以內化環(huán)境成本為原則，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調整，從而建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。
與傳統(tǒng)的行政手段“外部約束”相比，環(huán)境經(jīng)濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進環(huán)保技術創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。
根據(jù)控制對象的不同，環(huán)境經(jīng)濟政策包括：控制污染的經(jīng)濟政策，如排污收費；用于環(huán)境基礎設施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補償和區(qū)域公平。若根據(jù)政策類型分，環(huán)境經(jīng)濟政策又包括：市場創(chuàng)建手段，如排污交易；環(huán)境稅費政策，如環(huán)境稅、排污收費、使用者收費等；金融和資本市場手段，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段，如對環(huán)保技術開發(fā)和使用給予財政補貼；當然還有財政轉移支付的生態(tài)補償手段等。
從國家環(huán)?？偩峙c各宏觀經(jīng)濟部門合作情況看，一年內出臺若干項政策；兩年內完成主要政策試點；四年內初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟政策體系，是可以預期的。一旦推行環(huán)境經(jīng)濟政策，不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國科學發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。環(huán)境經(jīng)濟政策體系將成為中國現(xiàn)代化道路上的重要標志。
我國應當首先建立的環(huán)境經(jīng)濟政策包括以下七項：
一是實行綠色稅收，通過稅收的“胡蘿卜”和“大棒”來獎善懲惡。一方面對于環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環(huán)境稅。
二是加強環(huán)境收費力度，徹底改革違法成本低，守法成本高的現(xiàn)狀。國際經(jīng)驗表明，污染者上繳給政府的治理費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，中國的排污收費水平過低，不但不能對污染者產(chǎn)生壓力，有時反會起到鼓勵排污的副作用。
為此，國家環(huán)保總局要主動聯(lián)合有關部門，運用價格和收費手段推動節(jié)能減排。一是推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格；二是落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費；三是促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過度包裝等等。
三是建立綠色資本市場，斬斷污染者的資金鏈條，保護環(huán)境保護項目的投入。企業(yè)融資的途徑：一是間接融資，指企業(yè)通過商業(yè)銀行獲得貸款；二是直接融資，指企業(yè)通過發(fā)行債券和股票進行融資。通過直接或間接手段“斬斷”污染企業(yè)資金鏈條，等于對它們開征了間接污染稅。
對間接融資渠道，可以推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對環(huán)境友好型企業(yè)或機構提供貸款扶持并實施優(yōu)惠性低利率；而對污染企業(yè)的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。前不久，環(huán)保總局與銀監(jiān)會、央行共同發(fā)布了《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險意見》，這應成為綠色信貸的基礎文件。
對直接融資渠道，國家環(huán)?？偩忠?lián)合證監(jiān)會等部門，對于沒有嚴格執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度、環(huán)保設施不配套、不能穩(wěn)定達標排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風險大的企業(yè)，要在上市融資和上市后的再融資等環(huán)節(jié)進行嚴格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條；而對環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資應提供各種便利條件。
四是建立生態(tài)補償試點。生態(tài)補償政策是國家環(huán)?？偩肿铌P注的領域之一。這項政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟的需要，更是政治與戰(zhàn)略的需要。它是以改善或恢復生態(tài)功能為目的，以調整保護或破壞環(huán)境的相關利益者的利益分配關系為對象，具有經(jīng)濟激勵作用的一種制度。
發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)、城市對鄉(xiāng)村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進行以財政轉移支付手段為主的生態(tài)補償政策，一旦研究實施成功，將為中國制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，如主體功能區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調整奠定基礎。
五是建立排污權交易市場，利用市場力量實現(xiàn)環(huán)境保護目標、優(yōu)化環(huán)境容量資源配置。排污權交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調動污染者治污的積極性。舉個例子，如果我國2010年電力行業(yè)的二氧化硫排放總量控制目標是1000萬噸，那我們就可根據(jù)發(fā)電排放績效方法把這1000萬噸控制指標通過無償或者有償分配、拍賣等形式分配給火電廠。
在嚴格控制污染物排放總量不變的前提下，火電廠就可以將自身的治污成本與排污權交易市場的價格相比較，通過排污權交易市場買賣排污權。只要不同企業(yè)控制二氧化硫排放的費用存在差異，市場交易的機會就存在。那些治污成本低的企業(yè)，就愿意通過加大治污力度、賣出多余份額排污權來獲益；那些治污成本高的企業(yè)，就有動力去市場購買排污權來節(jié)約成本。
市場上排污權越少，價格就越貴，企業(yè)治污的動力就越大。當企業(yè)發(fā)現(xiàn)他們在提高治污水平、改進治污技術方面有利可圖時，就有可能由一個消極的污染者轉變?yōu)榉e極的污染治理者。而環(huán)保部門可以通過逐年壓縮發(fā)放的二氧化硫排污權份額來達到“減排”目標。
此外，排污權交易政策還為公眾參與提供了一個新的途徑。如一些公眾環(huán)保組織可以用籌集來的資金買下若干份額排污權使其不進入市場交易，等于為全國二氧化硫減排作了貢獻。
然而，理論的完美并不意味著現(xiàn)實的完美。排污權交易政策要在中國推行，可能面臨一系列的困難，還需要根據(jù)國情進一步研究和試點。
六是完善綠色貿易。在西方國家普遍設立綠色貿易壁壘的形勢下，我國的貿易政策應該做出相應調整，要改變單純追求數(shù)量增長，忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進出口貿易與國內外環(huán)保的利益關系。
這首先得看好兩道門。一個是出口。應嚴格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口，并對此開征環(huán)境補償費，逐步取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅政策，必要時開征出口關稅。另一個是進口。應強化廢物進口監(jiān)管，在保證環(huán)境安全的前提下，鼓勵低環(huán)境污染的廢舊35crmo合金管現(xiàn)貨和廢舊有色金屬進口；征收大排量汽車進口的環(huán)境稅費；積極推進國內的綠色標識認證。
七是建立綠色保險。綠色保險又叫生態(tài)保險，是在市場經(jīng)濟條件下，進行環(huán)境風險管理的一項基本手段。其中，由保險公司對污染受害者進行賠償?shù)沫h(huán)境污染責任保險最具代表性。
可以設想，一家企業(yè)突然發(fā)生了重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費用面前，這家企業(yè)將被迫破產(chǎn)。受害者得不到及時的補償救濟，環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境保險，一旦事故發(fā)生，由保險公司給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財政負擔，這符合三方的共同利益。
但這并不意味有保險公司兜底，企業(yè)就可以放心大膽的去污染。因為環(huán)境保險的收費與企業(yè)污染程度成正比。如果企業(yè)污染事故風險極大，那么高昂的保費會壓得企業(yè)不堪重負。
保險公司還會雇傭專家，對被保險人的環(huán)境風險進行預防和控制，這種市場機制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。如今，環(huán)境生態(tài)保險已在發(fā)達國家廣泛應用。
近期，國家環(huán)保總局已與保監(jiān)會成立合作機制，準備在有條件的地區(qū)和環(huán)境危險程度高、社會影響大的行業(yè)，聯(lián)合開展試點。同時共同推進環(huán)境風險責任的強制保險立法。
以上粗略介紹的七項政策，在國內外學術界、各相關部門都已經(jīng)反復探討過，不是什么新東西，但是在我國政策實踐中卻遲遲沒有推行。一個很重要的原因是上述政策涉及到各個部門、各個行業(yè)和各個地區(qū)之間的權能和利益調整。當理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發(fā)生沖突時，環(huán)境經(jīng)濟政策就難免“知易行難”。因此，現(xiàn)在談環(huán)境經(jīng)濟政策，不只是要做一個理論研究，更是想呼吁各部門建立節(jié)能減排新政策的聯(lián)合研究機制。
對此，國家環(huán)保總局甘做配角，愿意協(xié)調機制、整合各方力量推行此事。
